若者政策の11の指標でわかった日本の若者政策の課題

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若者の「居場所」を特集した今年度の子ども若者白書は、居場所の有無と生活の充実度に相関があることを指摘した。

2009年に子ども若者育成支援推進法が成立して、その間様々な若者政策が打ち出された。自立支援のみならず、最近では選挙権の拡大にあわせてより一層の若者政策の充実が期待されている。若者政策は若者の多様さを反映したそのものであるので、カバーする領域が幅広い。しかし、日本の昨今の若者政策にまつわる議論は、局所的になってはいないかと感じることが多々ある。18歳に選挙権が引き下げられたこともありメディアでは若者の政治参加や主権者教育が引き合いに出されているが、若者政策の充実はそれだけではない。自立支援だけでもない。

先日、自民党の若者の政治参加検討チームで講演した際も、若者団体協議会の位置付けや若者団体の活動に助成金を捻出することなどを提言したが、時間が限られていたこともあり、それらの意義を十分に伝えることはできなかった。

そういうわけで、今一度ここで補足してみる。また、そもそもの「若者政策」を整理することで、日本の若者政策の課題を浮き彫りにしてみる。若者参画、若者政策を打ち出す政党のみならず、働きかけているNPOなどの参考になればと思う。

若者政策とは何か?

以前勤めていたベルリンの若者政策のシンクタンクの同僚であるクリスティーナとアレックスがまとめた若者政策のドラフトペーパーによると、今日の国際的な文脈における若者政策は、 1998年に開催された 若者担当大臣の世界会議において同意された若者政策・プログラムに関するリスボン宣言が発端になっているということだ。2007年には国際連合が主導したWPAY (World Program of Action for Youth)が開催され、雇用・貧困・余暇・参画・HIV / AIDS・女子/女性・武力衝突などを含む若者政策の主要な領域が15特定された。

Lasseによると、若者政策とは

  1. 若者が子どもから大人になる時期に直面する課題や障害を反映させたものであること
  2. 市町村、政府及び国際機関によって承諾された政治的な目標並びにガイドラインに基づいたものであること

という定義をしている。

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若者政策の要素①:政策の対象

1つめの定義によると、若者政策の対象となるのは子どもから大人になる「移行期」にある若い人である。この点は、認定NPO法人ビッグイシュー基金・若者政策提案・検討委員会が定義する若者政策と合致している。

しかしこれは全くもって曖昧な定義といえるだろう。それというのはこの移行期自体の変化が、近年になって起こったからである。子どもが大人になる過程はもう、直線的でも固定的でもなくより断片的で長く、多様化し、脆弱になった (Chisholm & Kovacheva, 2002, p.24 )。ある研究者は、若者は例えば学生生活と労働市場を行き来し、海外留学や旅をすることが普通になったと指摘する (Wallace & Kovatcheva, 1998). 。ロバーツはこのような今日の若者の移行期は伝統的には、「鉄道」のようであったのが「個人車の運転」のようになったと描写する (K. Roberts, 1995) 。また、若者の移行期は国やその規模さらには文化、民族、宗教、性差、社会・経済的背景により大きく異なる。

若者政策の要素②:分野横断化

参照:Council of Europe (Lasse, 2006, p.10)

若者の移行期の多様化は、若者政策の性格にもうひとつの変化をもたらした。若者政策の分野横断化だ。上図は、欧州議会が作成した若者の移行期とそれに対応する政策を図示したものであるが、子どもから大人になるにつれて関連する政策分野が増加していることがよくわかる。子どものときにお世話になるのはChild Care (児童福祉)だけであるのは、この時期は学校や家庭などの支援などもあり問題も複雑ではないからだ。次第に、ユースワーク(若者支援)、総合的な若者政策(Integrated Youth Policy)に変化していくのは、子どもが大人になるにつれてライフスタイルが多様化し、それに応じる形で政策も多様化しなければならないからだ。例えば、義務教育を終えたばかりの若者は、人生で初めて仕事に就いたり、都市へ引っ越したり、両親から経済的に独立したりする。このヨーロッパの若者政策の枠組みによると、伝統的には若者政策は、学校外の教育(社会教育)、ユースワーク(若者支援)が若者政策の課題を担った。しかし、最近になって若者のニーズに基づいて追加されたのは、雇用、学校教育、健康、住宅、文化、社会問題、である。このようにして伝統的には学校外の教育的な枠組みの中で議論されていた若者政策は、多様化するの若者にニーズに応える形でさらに政策領域を拡大したのだ。分野横断化とはこのようにして、若者政策の性格を固定化せず柔軟に効率よく若者の直面する課題に応えることを可能にする重要な若者政策の要素である。

若者政策の要素③:社会的排除層にある若者の包摂

もう1つの若者政策の重要な要素は、脆弱な状況にある若者の社会的な包摂である。若者は社会系弱者層に転落しただけでなく公共政策の意思決定の過程からも排除されてしまっている Jones & Wallace, 1992)。ヨーロッパでは1970年代に、これらの社会的な課題が認識され若者を政策決定の過程に巻き込んでいくことを、EUなどをはじめとしたヨーロッパレベルで始動した。その1つの布石となったのが2001年に発表された「欧州若者白書2001」であり、この白書自体も加盟国の若者と若者政策の担当者の参画を通じて完成した。こうして、若者を政策の意思決定過程に巻き込んでいくこと、そしてそれを通じて積極的な市民性を培うこと、つまり若者参画がヨーロッパの若者政策の重要な要素となったのだ。

ヨーロッパの若者政策の発展の際に見本にされてきたのは スウェーデンの若者政策であるが、その政策を綴った文書も参考にすると、若者政策のエッセンスとは以下のように絞ることができる。

  • 若者政策の対象となる「若者」を明確に定義する必要はない
  • しかし、若者を一面的に捉えるのではなく、若者の中に多様性を見出してサブグループとなる若者を含んだ若者を対象にすること
  • 多様化した若者のニーズに応えるための政策分野の拡大、政策分野の横断化
  • 社会的に脆弱な若者の社会的包摂
  • 積極的市民性を培い、若者自身が若者政策に影響を与えることができる若者参画

若者政策の条件

国際レベルにおいては若者政策の構造的枠組みやテーマは国連のその他の機関が開発に時間をかけた。今日のヨーロッパ若者政策に関しては、日本の若者政策の萌芽期に度々引用された2001年の欧州若者白書が起点になったことは間違いないが、その他にも2008年のピーター・ローリツエンの「若者政策の8つの指標」もひとつの布石となっているとされている。

若者政策の8つの指標

この若者政策の8つの指標とはこの通りである。

  1. 若者に関する(若者政策を保障する)法律があること
  2. 財政的な資源が国家予算から若者政策に計上されること
  3. 非政府の団体の社会的基盤が整備されていること
  4. ボランティア並びに専門職の養成過程があること
  5. 若者に関する独自の調査をすること
  6. (若者政策を担当する)政府への諮問委員会があること
  7. 全国、地域、市町村レベルにおいて政府・自治体、関連機関、そして若者間をつなぐネットワークがあること
  8. イノベーションと開発のために機会の提供をすること

ピーターは欧州議会の若者政策の若者・スポーツ総局参事官であった2001年当時、ルーマニアで開催されたヨーロッパの若者政策の行動計画の発案の際には、若者政策の11の指標を発表している。

若者政策の11の指標

それに基づいて欧州若者フォーラムは、「若者政策の11の指標」した。この指標は、上記の8つの指標と重なるところもあるが、最も簡潔で理解しやすいので以下に拙訳した文章を掲載する。


  1. ノンフォーマル(学校外の非公式な)教育

大学までの学校教育を充実させるのはもちろんのことであるが、若者政策においては、若者が積極的な市民となり社会に貢献していくことが重視される。つまり、これは伝統的な学校教育を超えたより広い視点に立った教育という意味でのノンフォーマル教育がより重視されるということである。

それを実現するのは、若者自身から構成される、若者の活動、ユースセンター、若者の非政府組織である。そこでは自分たちの活動を若者自身が決めて、社会における積極的な市民としての中心的な役割を果たすのである。

政府は、若者自身で構成される、民主的で開かれた若者の集まりである非政府の若者のセクターを活発にしていくことを推進するという重要なタスクだとこれらをみなすことが必要なのだ。

2. 人材の養成

若者政策は多様な課題を扱うので、それに対応できる良質な人材の育成が不可欠である。これらの人材はまた、若者分野における非政府分野の発展にも寄与することになる。

3. 法制化

先見性のある若者政策のその他の側面に対応するために若者政策の法制化は避けられない。法律は、若者並びに若い人で構成されるNGOを政策の意思決定に巻き込み、若者の課題に取り組むために効率的な行政のための法的な枠組みを決めることを認めるべきである。

4. 予算

指標1で指摘した非政府の若者組織や活動を認識することに加えて、若者の活動や若者団体を支援する予算の拠出が必要である。非政府の若者団体が持続可能に発展していくためには、政府からの経営助成金によって若者団体が事務局を構えて、それ以外にも活動に関連のない仕事を遂行できるようにしなければならない。

また、非政府の若者団体による活動の認識を高めるためのプロジェクト助成金の拠出も別に用意すべきである。

5.  情報

若者情報戦略(Youth information strategy)は、若者向けの政府の政策の透明性を確保するために必要である。また若者に多様な機会があることを周知するためにも必要である。これらは、若者向けの雑誌や情報材を提供し、若者政策の関係者のネットワークとの開かれたコミュニケーションを確保することで実現される。

6. 多層性

若者政策は、政策が実行されるステップを国レベルでのみ方針を描くではなく、全ての行政レベルにおいて方針を描かなければならない。国レベルの若者政策は地域レベルで何がなされるべきか注力し、地域の行政機関の積極的な参加がないことには実現いいたらない。

7. 調査

若者政策は、若者に関する調査を基本にして設計されるべきである。政策は、仮説や推測ではなく事実と調査に基づくべきである。これはまた、若者政策において何に注力しなければならないかを特定することに役立つ。若者の調査は、若者の幸福度・状況に関することを調査しなければならない。さらに、どの政策が有効でどれが有効ではないか、またどの手段が若者団体の参画を促すのに有効かどうかも調査すべきである。

8. 参画

若者政策のかなめは、若者を積極的に巻き込むことと若者の社会参画である。若者政策はどのようにして、若者が政策の決定過程に参画できるのかを言及すべきである。どのようにしたら、若者自身に影響のある事柄を決めるときに若者が参画できるようになるのか?どのようにしたら若者が参画し、社会に積極的に携わっていくためには若者政策は何ができるのだろうか?と問いてもいい。

ヨーロッパには、非政府の若者団体と若者協議会(若者団体の傘組織)を政府の意思決定に巻き込む伝統がある。欧州議会の若者分野のプログラムと活動において30年以上、”共同”の原則において若者団体が強い影響力を持ってきた。EUが若者政策白書(2001)を採択したとき、若者団体は全てのレベルにおいて協議を重ねてきた。若者の課題を非政府の若者団体が積極的に参画して議論することは、ほとんどのヨーロッパの国で実現された。

若者団体もまた、若者を巻き込み、社会において積極的な市民にするために重要な役割を担っている。若者政策の主要な要素の1つとして、若者の非政府の若者団体に参画することを促進すべきである。

9. 省庁間の協働

ダイナミックで包括的な若者政策は、社会のあらゆる層にいる多様な若者にニーズに応えなければならない。分野横断的なアプローチは、若者政策の発展に必須であり、若者、スポーツ、教育、文化、防衛、健康、交通、労働、農業などの省庁が幅広く協働することに実現が可能となる。その省間協働を実現するひとつの方法が、若者政策の開発、実行、モニタリングをする政府間の委員会を立ち上げることである。

10. イノベーション

若者政策は、課題の解決策を創造的に考えることと、若者の創造性と革新性を促進することで、イノベーションを促進すべきである。

11. 諮問機関

政府側と、若者を含む若者団体側との協議とパートナーシップを確保するために、政府と協議をする義務があり、若者の課題に関して政府に影響を与えることができる諮問委員会のような組織が必要である。国レベルのみならず、すべての行政府レベルにおいてこのような組織は設置されるべきである。


この指標に照らし合わせて、日本の若者政策で検討すべき論点はなんだろうか。

日本の若者政策は11の指標を満たしているのか?

日本の若者政策は、2009に法制化された子ども若者育成支援推進法により法的な枠組みを持ち、数年ごとに改正されるビジョン・大綱にて具体的に政策の実行に落とし込んでいる。

最新の大綱は平成28年2月9日に現自民党政権化に制定された子供・若者育成支援推進大綱であり、平成22年に民主党政権下にて打ち出された子ども若者ビジョンを刷新したものだ。

若者政策の11の指標に照らしわせて最新の日本の子供若者大綱を眺めてみると、日本の若者政策がどの程度「若者政策」なのかがみえてくる。

ある程度満たしている指標:人材の養成、法制化、多層性、調査、情報、省庁間の協働

日本の若者政策は[法制化]されており、スウェーデンやヨーロッパの他の国のように省庁で若者政策の管轄をしてないが、代わりに内閣府が[省庁間の協働]を促進し、分野横断的な若者政策を推進する体制を整えている。先日の子ども若者白書による若者実態調査の結果からは、若者の居場所のなさが特定されており、[調査]がある程度、政策形成に役立てられている。また大綱ベースではあるが、「 4.子供・若者の成長を支える担い手の養成」が盛り込まれていることからも、[人材の養成]も一応、表明化はされている。

[多層性]に関しては、子ども・若者支援地域協議会の設置や、繰り返し出てくる地域の強調からもある程度の多層性は進んでいるといっても過言ではない。

[イノベーション]に関しては、そもそもこの指標自体が抽象的であるので指標になりづらいが一応、子供若者大綱ではその項目は盛り込まれている。[情報提供]は、メールマガジンで定期的に情報提供、SNSで発信、相談窓口への動線、などは行なっている。

不十分な指標:ノンフォーマル教育、予算、情報、参画、諮問機関

[ノンフォーマル教育]

しかし、いくつかの点に関してはさらなる改善が必要だ。ノンフォーマル教育に関しては、確かに若者政策は教育政策とは別で存在し、その比重を学校外においていることは明らかではあるが、この欧州若者フォーラムの指標のノンフォーマル教育の強調の内実の要は、ここの若者の活動、ユースセンター、非政府の若者団体の活動に重きを置き、それらが積極的な市民を育てる媒体となると認識することである。今年の子供若者白書で「居場所」の重要性が指摘されてはいるが、日本ではまだまだこれらの活動に資することの重要性が認識されているとはいえない。

[予算]

それはこれらの活動や取り組みに対する予算の圧倒的な少なさからも明らかである。スウェーデンは一国で東京程度の予算規模であるが、その国家予算から若者団体や若者のプロジェクト団体に十分に財源をつけて、活動の支援をしている。2014年には、約30億の助成金を106の子ども若者団体に拠出しているのだ。なぜならスウェーデンの若者政策を担当するスウェーデン若者・市民社会庁は若者団体へ助成金をつけることを最も重要な政策に位置付けているからだ。

日本では若者の政治参加などを推し進めるNPOなどの活動が広がってきているが、子どもの貧困支援や職業的自立支援などと比べると、申請できる助成金は少ない。「社会形成への参画支援」は子供若者大綱でも盛り込まれているのだが、実際的に活動を支援している枠組みがあるとは言い難い。ただでさえ事業化が難しい若者の活動にこそ財源を投資することで、活動が場当たり的、突発的にならずに持続可能性の高いしなやかな民主主義に基づいた若者組織ができ社会をアップデートしていけるようになるのである。

[参画]と[諮問機関]

参画と諮問機関はこの文脈、または延長線上にあることは明らかだ。若者政策の形成に若者・若者団体を巻き込むことはできているとは到底いえない状況だ。

スウェーデンでは、若者団体協議会(LSU)というスウェーデンの全体の若者団体を束ねて、若者団体を代表する協議会が存在している。この協議会は全国に支部を持つ大規模な若者団体の連合体であるので、メンバー自身も各々の若者団体を代表して若者団体協議会(LSU)に参画しているのだ。かくして代表性が保障されて、若者団体の声を大臣に伝えることができる機会が位置付けられている。さらに法案草稿作成時に関係専門団体からフィードバックをもらい承認を得なければ法案の審議に入れないというリフォロー制度があり、若者団体協議会(LSU)は、若者の関係専門団体のリストアップすることが任されている。単なる若者問題について協議する若者の集まりではないのだ。若者政策はそこまで若者を代表する団体に期待していいのだ。

ここまでやるということが若者政策の意思決定に若者を巻き込むということなのだが、一方で日本では若者政策の意思決定機会への若者の参画は、意見募集に限られている。先日も議員会館で講演したときには、内閣府の担当官が政策形成への参画の1つの取り組みとしてユース特命委員会を紹介したが、この方法論でカバーできる若者は限られている(500人・ネットにアクセスがある人)のは、明らかだ。この取り組みはあってもいいのだが、これだけでは十分ではなく若者の政策意思決定への参画の方法論が進化しいないという点は、この事業が始まった8年前からほぼ変化していないといえる。

***

ヨーロッパで作成された指標を日本の若者政策に当てはめて分析をすることは、どうなのかという議論が起こりそうだが、日本も民主主義を基盤にした福祉国家であり、若者政策が生じた背景も共有しているが故に、ヨーロッパの枠組みであってもこのように違和感なく分析ができる。若者政策自体も世界規模でみると、2014年時点では、198カ国中、31カ国に若者政策自体がなく、37カ国は若者政策を改善または草案中なのだ。(Youth Policy Press, 2014)

これは単に欧米の枠組みがグローバル化しているという訳ではなく、いよいよ若者層への取り組みが多くの国で共通の課題として認識し始められたということだ。そういう意味では、日本はまだ「マシ」なのかもしれないが、若者政策の先進国と比較すると課題は残る。

『読書と社会科学』を著した内田義彦が、

「本でモノが読めるように、そのように本を読む。それが「本を読む」ということの本当の意味です。」

というように、欧州の「11の若者政策の指標(本)」で「若者政策(モノ)」が読んでみて、見えてきた課題を多くの方がそれぞれの立場から共有してくれたらと思う。

参考文献

Wallace, C., & Kovatcheva, S. (1998). Youth in society: the construction and deconstruction of youth in East and West Europe. Houndsmills: Macmillan Press.

Roberts, K. (1995). Youth and employment in modern Britain. Oxford ; New York: Oxford University Press

Jones, G., & Wallace, C. (1992). Youth, family, and citizenship. Open Univ Pr.

Youth Policy Press. (2014). The State of Youth Policy in 2014. Printed in Berlin by Laserline on 100% FSC-certified recovered paper with EU Ecolabel: Youth Policy Press, Publishing House, Alt-Moabit 89, D-10559 Berlin. Retrieved from http://www.youthpolicy.org/library/wp- content/uploads/library/2014_State_Youth_Policy_2014_En.pdf

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